قانون جدید دیوان عدالت اداری؛حذف دادستان اداری و خلاء پایش فساد و نقض حقوق شهروندی

قانون جدید دیوان عدالت اداری؛حذف'>اداری؛حذف دادستان اداری و خلاء پایش فساد و نقض حقوق شهروندی

خردادماه سال 1402 اصلاح قانون دیوان عدالت اداری تصویب شد و با ابتکاراتی نوین ، نقصان های گذشته بازبینی و چهره ای نو از دادرسی اداری در نظم حقوق عمومی ایران صورت بندی گشت. این قانون نیز مثل سایر قوانین متضمننقاط مثبت و منفی می تواند باشد . به گمان نگارنده ،حذف نهاد دادستان اداری یک نقصان و پیش بینی کنشگری نهادهای مدنی در مقابله با فساد و تضمین حقوق شهروندی یک مزیت در این قانون قلمداد می شود.ملاحظاتی به شرح ذیل قابل ذکرست:

1. در ساختار تفکیک قوا تمرکز تضمین حق ها بر عهده قوه قضائیه است .ضمانت اجرای کیفری و حقوقی و اداری و انتظامی با مباشرت و یا نظارت قضایی تعین می یابد. چنانچه جایگاه تشکیلاتی قوه قضائیه، ضامن حکومت قانون و ذیل بند 2 اصل 156 قانون اساسی ،پشتیبان حقوق ملت و مجری گسترش عدل و ازادی های مشروع فردی و اجتماعی و نقطه اتکای حقوق بشر و شهروندی است.
2. درون قوه قضا نیز تفکیک و تخصص و تمایز مسئولیت ها امکانی برای اثربخشی و کارامدی فراهم می کند.دیوان عالی کشور ، سازمان بازرسی ، دیوان عدالت اداری ، دادستانی کل و دادستانها های سراسر کشور و مراکز استان ها در کنار محاکم عمومی و انقلاب هر یک به فراخور جایگاه تشکیلاتی نقشی را در این فرایند ایفا می کنند.نهاد دادستانی از قانون اصول تشکیلات عدلیه سال 1307 تا قانون ایین دادرسی کیفری سال 1392 ، بعنوان مدعی العموم در قامت احیای حقوق عامه ایفای نقش می کنند. دو رویکرد سنتی دادستانی در امور حسبی و کیفری متمرکز بوده و از طریق دادستان های سراسر کشور مراقبت می نمایند تا فعل و ترک فعل شهروندان ومسئولان ابزاری علیه نقض حق ها نشود و حقوق عموم و عمومی اول: اعطا و اجرا شود؛ دوم: استیفا و احقاق گردد و سوم :احیا و اقامه شود.
3. باری گاه در حوزه عمومی و اداری ، تصمیمات و اقدامات مقامات عمومی منتج به نقض حق ها می شود. اصل تخصص ایجاب می کند این مهم نه به دست دادستان عمومی ،بلکه در پنجه تدبیر دادستان تخصصی اداری تمشیت شود.اکنون هیچ ساختار منسجم تخصصی اداری برای اقامه حقوق بشر و شهروندی و جلوگیری از نقض انها توسط مسئولان اجرایی و عمومی وجود ندارد .طراحی یک مدل مطلوب می تواند زمینه تحقق پذیری حقوق بشر و شهروندی را در عرصه عمومی و اداری فراهم نماید.با عطف توجه به جایگاه نظارت قضایی دیوان عدالت بر امر اداری و عمومی مستظهر به قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 22 / 09 / 1390 از جمله مواد ۱۰ و 12 ، صلاحیت و حدود اختیارات دیوان ناظر بر رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی قلمداد شده است.
4. چه در شعب دادگاهها و چه در هیات عمومی ؛ این موضوعه قانونی مشخص نمی کند در مواقعی که ذینفع با اهلیت تمتع وجود دارد اما اهلیت یا توانایی یا قابلیت استیفاء نداشته یا به هر دلیل شکایت نمی کند ایا مدعی العموم می تواند وارد حریم دادخواهی شود ؟در ماده۱۷ مقرر می دارد شعب دیوان به شکایتی رسیدگی می کنند که شخص ذی‏نفع یا وکیل یا قائم مقام یا نماینده قانونی وی، رسیدگی به شکایت را برابر قانون، درخواست کرده باشد.و در تبصره ماده 80 به دلالت التزامی هر کس ولو غیر ذینفع را ذیصلاح در دادخواهی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری می داند. با این وصف خلاء جایگاه دادستان اداری بیشتر قابل تمرکز است.
5. حسب ماده یک قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری "در اجرای اصل ۱۷۳ قانون اساسی به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات "مردم" نسبت به مأموران، واحدها و آیین نامه های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده، دیوان عدالت ... تشکیل می گردد. "و حسب ماده 2 و تبصره ان " تشکیلات قضایی، اداری و تعداد شعب دیوان با تصویب رئیس قوه قضاییه تعیین می شود و رئیس دیوان عدالت اداری می تواند پیشنهادات خود را به رئیس قوه قضاییه ارائه نماید"لاجرم تعبیه یک ساختار تخصصی می تواند گامی برای تضمین با کیفیت تر حقوق بشر و شهروندی از خاستگاه امر اداری و عمومی گردد.این الگو با ایجاد جایگاه قانونی و اهتمام رئیس قوه قضا قابل تحقق است.
6. خلاء وجود دادستان تخصصی اداری ، زمینه نقض حق های بسیاری را فراهم نموده است. فقدان تخصص در این مجال عرصه ای فراخ برای اضاعه حق و عدول از موازین حکومت قانون فراهم اورده است. این دادستان که در معیت دیوان عدالت اداری مبادرت به پایش تصمیمات و اقدامات اداری و عمومی می کند همان کارکرد احیای حقوق عامه و تضمین حقوق بشر و شهروندی را در نهاد دادستان کیفری و حسبی از خاستگاه امر اداری خواهد داشت.
7. از انجا که در نظام حقوقی ما دادستان اداری وجود نداشته و پیشینه ای هم در تقنین ندارد، قانون جدید دیوان عدالت اداری و دادرسی اداری می توانست این ظرفیت را فراهم کند تا با تشخیص اهمیت این خلاء ، ضمن تاسیس دادستان اداری ، الگویی برای تضمین حق های بشر وشهروندی تدارک و تمهید نماید. از جمله با توجه به ماده۸۶ قانون دیوان عدات اداری " در صورتی که رئیس قوه قضاییه یا رئیس دیوان به هر نحو از مغایرت یک مصوبه با شرع یا قانون یا خروج آن از اختیارات مقام تصویب کننده مطلع شوند، موظفند موضوع را در هیأت عمومی مطرح و ابطال مصوبه را درخواست نمایند" چنانچه این تکلیف به یک دادستان متخصص اداری پایشگر حقوق بشرو شهروندی سپرده شود اثربخش تر در تضمین حق ها و ازادی ها خواهد بود.بی متولی بودن این جایگاه بخش قابل تاملی از تصمیمات و اقدامات اداری را از نظارت مصون داشته و در یک وضعیت بلا نظارت فاقد تصدی ، منتهی به خسارات و مضاری برای شهروندان شده است.
8. با ملاحظه مقیاس و گستره حوزه فعالیت دولت به مفهوم مدرن ان در تعامل با شهروند و به تبع ،تکثر مراجع دیوانی- اداری که کارویژه آن ها رسیدگی به اعتراض شهروندان به تصمیمات و اقدامات متولیان امر عمومی است آسیب های معتنابهی بروز می یابد که از جمله غیاب موازین دادرسی منصفانه ، عدم وجود اصل تناظر وبرابری سلاح ها ، تشتّت در نظام کنترلی ، فقدان آیین دادرسی اختصاصی، بی توجهی به اصول حقوق عمومی و اداری، عدم استقلال و بی طرفی ، نقض حق ها و بی متولی بودن دادخواهی ها در مواردی که جنبه عمومی و همگانی دارد ،قابل ذکرمی باشد.دادخواهی های عمومی نیامند مرجع تحقیق بی طرف و تعقیب حرفه ای است و بدون وجود دادستان بمثابه قاضی ایستاده و مدعی العموم این وظیفه به منصه انجام نمی رسد.
9. در ساحت حقوق اداری و خاصه بخش مرتبط با تضمین حقوق بشر و شهروندی توسط دیوان عدالت اداری با فقر منابع و کاستی بنیه دانشی مواجه هستیم. در این خصوص پیش تر در پایان نامه کارشناسی ارشد اینجانب حول محور دادستان کیفری تحقیقاتی نموده و پیشنهادات اصلاحی برای تدوین قانون ایین دادرسی کیفری خصوصا در ارتباط با دادستانی کل کشور و دادستان استانی مطمح نظر قرار گرفت و تحریر ماده 66 قانون ایین دادرسی کیفری و فصل دهم قانون ایین دادرسی کیفری ناظر بر ایفای نقش دادستان ها در رابطه با تضمین حقوق عامه و استیفای بالقوه حقوق بشر و ازادی های بنیادین در ساختار نظام هنجاری موضوعه کیفری ملحوظ شد . باری با اخذ ملاک از ماده 25 قانون ایین دادرسی کیفری و نیز با اتکا به بند 2 اصل 156 قانون اساسی و نیز مقتبس از عمومات فصل دهم قانون ایین دادرسی کیفری و منطوق و مفهوم قانون جاری دیوان عدالت اداری ،ظرفیت بالقوه و پیشینه موضوعه ای در نظام حقوقی ما پیرامون دادستانی و احیاگری حقوق عامه وجود دارد. لکن تخصصا پیرامون دادستان اداری جز چند جلسه و مقاله ، فعالیت علمی مستوفا و تحقیق مدون و منقحی وجود نداشته و بنظر با یک وظیفه معطل مانده مواجه هستیم.لذا تاسیسی بودن این الگو و فقدان سابقه خود توجیهی است برای طرح مساله در حوزه عمومی و پرداختن با ضرروت ها و راه حل های ان.
10. پژوهشکده حقوق عمومی پژوهشگاه قوه قضائیه سلسله جلساتی بمنظور نگارش نسخه جدید قانون دیوان عدالت اداری برگزار نموده و رهیافت های کلی پیرامون این موضوع تحریر نموده است. همچنین لایحه حقوق عامه در این مرکز در دست تدوین بوده و با توجه به اینکه در زمینه حقوق عامه، آئین دادرسی خاصی وجود ندارد و نحوه مشارکت در این زمینه نیز مشخص نیست، تهیه نسخه نهایی لایحه بسیار مشکل بوده و همچنان نافرجام در قوه قضائیه مانده است.طبق بند 2 اصل 156 قانون اساسی احیای حقوق عامه از تکالیف قوه قضاییه است و در مواد 22 و 290 قانون آیین دادرسی کیفری نیز پیگیری این امر صراحتاً به دادستانی کل و دادسراهای سراسر کشور محول گردیده است.اما مشخص نیست تکلیف تخصصی نظارت اداری و مدعی العموم اداره بودن توسط چه متولی به انجام می رسد؟!
11. دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن، در ۱۲ ماده از سوی رئیس قوه قضاییه ابلاغ شده و در اجرای بندهای دوم و سوم اصل یکصد و پنجاه و ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سیاست‌های کلی نظام، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور با اصلاحات و الحاقات بعدی و وظیفه قانونی قوه قضاییه در حفظ حقوق عامه و نظارت بر حسن اجرای قوانین و با توجه به احکام مقرر در مواد ۹۰، ۹۱ و ۹۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب ۱۳۸۶ که مدیران و سرپرستان بلافصل در دستگاه‌های اجرایی را مسئول نظارت، کنترل و حفظ روابط سالم کارمندان خود در انجام وظایف محوله و موظف به رعایت قانون و اجتناب از هرگونه رفتار ناقض قانون اعم از فعل یا ترک فعل می‌داند و با لحاظ این‌که ترک وظایف قانونی مدیران و اهمال و سهل‌انگاری در اجرای قانون و عدم اعلام جرایم و تخلفات ارتکابی در حوزه تحت تصدی، موجب مسئولیت قانونی آنان است، دستور العمل مزبور الزاماتی را اشعار نموده است. بخشی از فعل و ترک قعل ها جنبه جزایی داشته و بخشی جنبه اداری دارد. اما در خصوص بخش اداری متولی مشخصی نیست و به نوعی تکلیف مالایطاق بر دادستان جزایی بار شده حال انکه تخصصی در زمینه نقض حقوق بشر در اداره ندارد.
12. اقداماتی در راستای احصاء مصادیق حقوق عامه صورت گرفته است اما همچنان مصادیق حقوق عامه در اداره توصیف و شناسایی نشده است.برابر «ماده 5 دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن» دادستانی کل کشور موظف شده است با همکاری سازمان بازرسی کل کشور ،مصادیق و وظایف و اختیارات قانونی دستگاه‌ها در حوزه حقوق عامه که از اهمیت بیشتری برخوردار هستند را احصاء و در اختیار دادستان‌ها قرار دهد. تکالیف دستگاهها در زمینه حقوق مردم از هوای پاک تا موضوعات اجتماعی، شهری، زیست محیطی، نظام سلامت و درمان، بهداشت عمومی، حقوق شهروندی و حفظ کرامت انسانی، رسانه و غیره حدودا 103 مورد از این عناوین و مصادیق عمده و کلان احصاء شده که در مواردی هر یک از این مصادیق مشتمل بر شرح مصادیق متعدد می‌باشند که البته در این زمینه متن منقح متقنی ارائه نشده است.
13. اینکه دادستان در مواجهه با نقض حق ها ، اوصاف حق و تکلیف حکمرانی و شهروندی را اشراف داشته باشد نیز محتاج تبیین گستره حقوق عامه و تمایز ها و اختصاصات حقوق شهروندی است. تعریف حقوق حقوق عامه و تمایز از حقوق بشر و موضوعات خاص حقوق شهروندی خود مقوله ای است که در نظام حقوق داخلی واضح نیست. در امور اقتصادی، بانکی، صنایع، معادن و بازرگانی، سلامت اداری و مقابله با فساد و صدها مصداق دیگر تعیین تکلیف شناسایی و اعلان حق و متعاقبا نظارت و پایش، تحقق و تثبیت، تضمین و اجرا، دادخواهی و دیده بانی در ساحت اداری با چالش مواجه است.
14. طرح اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در جلسه علنی مورخ 10 / 03 / 1399 مجلس شورای اسلامی اعلام وصول گردیده و اکنون در حال بررسی و نهایی سازی است و تولید محتوای این رساله می تواند زمینه اصلاح قانون را فراهم اورد.بطور مشخص در ماده ۶ این طرح پیشنهاد شده " ... متن زیر به عنوان ماده (۷ مکرر) به قانون الحاق می‌گردد: ماده ۷ مکرر: به منظور حفظ حقوق عامه و جلوگیری از تضییع آن در حدود صلاحیت دیوان، "دادستان دیوان" از بین قضات دارای حداقل پانزده سال سابقه قضائی انتخاب می‌شود و تحت نظر رئیس دیوان وظایف و اختیارات زیر را با استفاده از امکانات موجود بر عهده دارد:1- طرح شکایت از اقدامات و تصمیماتی که موجب تضییع حقوق عامه می‌شود نزد شعب دیوان و حسب مورد تجدیدنظرخواهی نسبت به آرای مذکور2- انجام اقدامات پیشگیرانه مناسب جهت جلوگیری از بروز موجبات طرح دعوی در دیوان3- شناسایی آرای مشابه یا متعارض شعب دیوان و پیشنهاد ایجاد رویه یا وحدت رویه به رئیس دیوان4- شناسایی آیین‌نامه‌ها، مقررات و سایر نظامات موضوع صلاحیت دیوان و درخواست ابطال آن‌ها از هیأت عمومی5. دادستان دیوان می‌تواند از ظرفیت سازمان‌های مردم‌نهاد موضوع تبصره (۳) ماده (۱۷) این قانون برای جمع‌آوری ادله و اسناد مرتبط استفاده کند."
15. در ادامه اصلاحات قانونی ،مقنن در خرداد 1402 پرده ای دیگر از تلاش خود برای احیای حقوق عامه در دیوان عدالت اداری را به نمایش میگذارد ؛ چنانچه در اجرای اصل یکصد و بیست و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی «قانون اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» مصوب جلسه علنی روز یکشنبه مورخ دهم اردیبهشت ماه یکهزار و چهارصد و دو مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۱۳/۲/۱۴۰۲ به تأیید شورای نگهبان رسیده و طی نامه شماره ۱۴۷۰۴/۱۱- ۳۴۲ مورخ ۳۰/۲/۱۴۰۲ مجلس شورای اسلامی ، جهت اجرا توسط رئیس جمهور ابلاغ می‌گردد.این اخرین اراده مقنن است که با حذف پیشنهاد تاسیس دادستان اداری به نوعی به ابزار های جایگزین اما کمتر اثربخش متوسل می شود.در اصلاحیه قانون امده است:" ماده ۱۶- دو تبصره به شرح زیر به ماده (۱۷) قانون الحاق می‌شود:

تبصره ۱- دادستانی کل کشور، سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات کشور در حدود اختیارات قانونی خود، صلاحیت طرح شکایت نسبت به موضوعاتی که متضمن تضییع حقوق عمومی است و رسیدگی به آن برابر ماده (۱۰) این قانون در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار دارد را دارند. این مراجع از پرداخت هزینه دادرسی معافند و حق تجدیدنظرخواهی دارند و رسیدگی به شکایت مذکور با رعایت مصادیق اهم لازم الرعایه خارج از نوبت انجام می‌شود.

تبصره ۲- سازمان‌های مردم نهادی که موضوع فعالیت آنها طبق اساسنامه مربوط، در زمینه حمایت از حقوق عامه از قبیل امر به معروف و نهی از منکر و موضوعات محیط زیستی، منابع طبیعی، میراث فرهنگی، بهداشت عمومی و حمایت از حقوق شهروندی است، می‌توانند در خصوص موضوعات تخصصی مرتبط با فعالیتشان، نسبت به غیرقانونی بودن تصمیمات و اقدامات یا خودداری از انجام وظیفه مقامات و مراجع موضوع ماده (۱۰) این قانون که متضمن تضییع حقوق عمومی است در دیوان طرح شکایت کنند و حق تجدیدنظرخواهی دارند."

16. هر گونه نو اوری که به اضافه کردن ساختار نهادی و تراکم دستگاه های نظارتی ختم شود الزاما ممدوح و موجه و بر مدار خیر عمومی نیست. تاسیس های جدید قرین با بزرگ کردن بدنه حکمرانی و فربه سازی ساختاری گاهی ممکن است نو اوری قلمداد شود ولی منتهی به تداخل وظایف و شلختگی ایفای تکالیف می گردد. لذا باید با نگاه مساله شناسانه یک خلاء شناسایی شده و طرح ایده ای برای تقویت نظام تضمین حق ها و ازادی ها و معرفی یک جایگاه نوین برای اعمال نقش دادستانی حقوق عمومی در گستره نظام اداری ممطح نظر قرار گرفته که با تاسیس دادستان اداری در قانون دیوان عدات اداری ، بدیع و نواورانه قلمداد می شود و هم در قانون دیوان عدالت و هم در قانون احیای حقوق عامه {و لایحه ان که در دست تدوین است} کاربرد عملی دارد نوعی نواوری در رژیم هنجاری و ساختار اداری قابل تحلیل است.این تاسیس یک فرصت برای تضمین حقوق بشر و شهروندی خواهد بود . ان هم در کشوری که نقض حقوق شهروندی کثرت دارد و فساد پر بسامد است این تاسیس بازدارنده و کنترلی خواهد بود و بنظر قانون جدید این خلاء را حل ننموده است.هر چند کنشگری نهادهای مدنی یا گزارشگری نهادهای مرتبط با حقوق شهروندی را پیش بینی کرده اما دادستان اداری که در پیش نویس قانون مططرح بوده را حذف نموده و عملا یک تکلیف بلا تصدی و متولی مانده است. امید که قابلیت اصلاح بیابد.